六枝特区社会养老服务体系建设规划

（2015—2020年）

    为积极应对人口老龄化，建立起与我区人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，实现党的十八大确立的“在老有所养上取得新进展”要求，依据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《贵州省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（黔府发〔2014〕17号）精神，结合我区实际，制定本规划。

    一、规划背景

    （一）现状和问题

按照“一个地区60岁以上老人达到总人口的10%或65岁老人达到总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会”的国际计算标准，我区2014年底总人口71.44万人，其中60岁及以上老年人口已达9.7万人，占总人口的13.58%，这标志着我区已进入老龄化社会，且我区老年人的身体基本处于亚健康、失能、半失能状态，经济状况主要依靠子女供给、社会救济、本人资产积累，供养方式主要靠家庭，文化娱乐主要是自娱自乐，养老保障主要是国家发放的农村基本养老保险金、城镇居民养老保险金、企业职工退休金和行政事业职工退休金。因此还未形成完整的、系统的养老服务体系，推进和完善我区社会养老服务体系建设已势在必行。

近年来，通过全区上下的努力，我区社会养老服务体系建设取得了一定成效。养老机构数量逐年增加，服务规模不断扩大，老年人的精神文化生活日益丰富。全区有各类收养性养老机构22个（含农村敬老院），养老床位1775张（六枝特区社会福利院80张、农村敬老院1025张；民办养老机构472张、农村幸福院115张、居家养老服务站83张），千名老人拥有床位18.36张。社区养老服务设施进一步完善，逐步开展社区日间照料服务。以保障“三无”、高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络初步形成。养老服务的运作模式、服务内容、操作规范等也不断探索创新，积累了有益经验。

    但是，我区社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题，主要表现在：缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；政府投入不足，民间投资规模有限；服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；国家出台的优惠政策落实不到位；服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。

    （二）必要性和可行性

    目前，我区老年人口9.7万人，且正在以每年3%以上的速度增长，是同期人口增速的5倍多。预计到2020年，老年人口将达到11.16万人，约占总人口的16%。随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，解决我区老龄化现象与社会养老服务体系不相适应的问题刻不容缓。

    长期以来，我区实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“4―2―1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。由于现代社会竞争激烈和生活节奏加快，中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，照护失能、半失能老年人力不从心。家庭规模的缩小、家庭结构变化和社会竞争对年轻人的压力使其养老功能不断弱化，加强社会养老服务体系建设，是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急。

    加强社会养老服务体系建设，成为各级党委、政府关心，社会广泛关注，群众迫切期待解决的重大民生问题。同时，随着我区综合实力的不断增强，城乡居民收入的持续增长，以及人民群众自我保障能力的提高，公共财政更多地投向民生领域，社会养老服务体系建设已具备了坚实的社会基础。

    二、内涵和定位

    （一）内涵

    社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、家政服务等养老服务网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。

    社会养老服务体系建设是以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。

    社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务，是坚持政府主导，鼓励社会参与，不断完善管理制度，丰富服务内容，健全服务标准，满足人民群众日益增长的养老服务需求的持续发展过程。

    （二）功能定位

    我区的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。

    居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送餐上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。积极探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。

    社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台；倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院（养老服务中心）为基础，在农村社区建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。

    机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现以下功能：1. 生活照料。设施应符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人的穿衣、吃饭、入厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。2. 康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。3. 紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。

    三、总体要求

    （一）指导思想

    以邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以满足老年人的养老服务需求为目标，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，到2020年初步建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，让老年人安享晚年，共享经济社会发展成果。

    （二）基本原则

    1. 统筹规划、分级负责。加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务，特区制定本地规划，承担主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网络，保障其可持续发展。

    2. 政府主导、社会参与。加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建设。发挥市场在资源配置中的决定性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。鼓励城乡自治组织参与社会养老服务。充分发挥专业化社会组织的力量，不断提高社会养老服务水平和效率，促进有序竞争机制的形成，实现合作共赢。

    3. 因地制宜、合理布局。根据本地老年人口数量和养老服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排社会养老服务体系建设项目。以居家养老服务为导向，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，分类完善不同养老服务机构和设施功能，优先解决好需求最迫切的老年群体的养老问题。

    4. 推进改革、持续发展。按照管办分离、政事政企分开的原则，统筹推进公办养老服务机构改革。区分营利性与非营利性，加强对社会养老服务机构的登记和监管。完善养老服务的投入机制、服务规范、促进信息化建设，加快养老服务专业队伍建设，确保养老机构良性运行和可持续发展。

    四、建设目标

    到2020年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。每千名老年人拥有养老床位数达到35—40张，100%的乡镇和50%以上的农村社区服务站点（敬老院、幸福院）及社区综合养老服务设施配套完善。

    五、主要任务

    （一）加强城市养老公共服务设施建设

    1. 加强城市养老公共服务设施建设保障。在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。居住小区要根据规划和建设指标要求，配套建设养老服务设施，并列入土地出让合同，与居住小区同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施达不到规划和建设指标要求的，应通过购置、置换、租赁等方式完善养老服务设施，2017年底前50%的已建城区达到规划设置要求，2020年底前全部达到规划设置要求。

    2．综合发挥各类基础设施作用。加强社区养老服务设施与卫生、文化、体育等设施的功能衔接，支持和引导各类社会主体参与社区综合服务设施建设、运营和管理。各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。

    3．实施社区无障碍环境改造。按照国家相关标准和规范实施社区无障碍环境改造，加快推进楼道、电梯、公厕等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造，2020年底前全面完成改造工作。

    （二）大力推进居家和社区养老服务

    1．加强社区养老服务站点建设。各乡（镇、社区）要按照社区居委会数新、改、扩建具有住养、精神慰藉、入户服务、助残助医、文化活动等多种功能的社区服务站或日间照料中心，在2020年前站点覆盖率和功能完善率均达到100%。

    2．创新养老服务模式，建立和完善社区居家养老服务网络。多形式鼓励和引导企业、机构和社会组织参与居家养老服务。建立居家养老呼叫服务系统和社区养老服务信息平台，兴办或运营形式多样的养老便捷服务项目，为老年人提供包括“紧急救援、日常照顾、家政服务、法律咨询、休闲娱乐、精神慰藉”等在内的综合便捷服务，构建一个“安全、便捷、周到”的养老服务网络系统。

    （三）不断加快养老机构建设

    1．加强公办养老机构建设。充分发挥公办养老机构托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、计划生育特殊家庭、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的养老服务，实现其示范引领作用。2015年打造一所示范性养老机构。形成中心城区以特区社会福利院为基础，以附近乡镇养老服务中心为辐射的格局。

    2．精心打造中高端养老机构，提升城市形象。鼓励和引导民间资本采取银行贷款、社会融资等方式，建设一批市场运作，规模较大，设施齐备，功能完善，具有一定社会效益和经济效益的中高端养老机构。尽快启动特区老年养护楼建设，2020年底前基本完成项目建设并投入使用。

    （四）积极推进公办民营和民办公助

    1．探索养老机构公办民营新举措。原则上今后新建的城区公办养老机构要通过公开招投标，以承包、委托运营、合资合作等方式，鼓励和支持不同所有制的单位，有效利用医院、疗养院、厂矿等企事业单位的闲置场所，用于养老服务。对特区、乡镇、村（居）办的福利院、敬老院、幸福院、老年公寓等养老机构，开展经营主体改革试点，实现“管办分离”。可采取养老机构房屋产权和使用性质不变、内部设备公开转让等方式，实行经营主体转制，由社会组织或个人负责经营；也可以采取由社会组织或个人租赁、承包经营等形式，实行市场化运作。

    2．建立“民办公助”机制，鼓励引导社会投入。政府对社会力量兴办的养老机构和居家养老服务组织实施资助政策。鼓励和支持个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化、医养结合型的养老机构。降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序，行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。对采取多种所有制形式创办的养老机构，有关部门要明确其产权关系，防止发生产权纠纷。

    （五）切实加强农村养老服务

    1．大力推进乡镇农村养老服务中心建设。根据《市人民政府关于印发六盘水市进一步加强农村敬老院建设和管理的意见》（六盘水府办发〔2014〕17号），加大资金投入，每年改造一批乡镇敬老院为农村养老服务中心；每年争创一批星级农村养老服务中心（敬老院），2018年达到18所；努力提高五保对象集中供养率和床位利用率，2018年集中供养率达70%；在满足五保对象集中供养需求的前提下，农村养老服务机构可以向社会开放运营；对管理服务人员不足的农村养老服务中心（敬老院），采取整合公益性岗位、购买服务等措施补充服务人员，确保管理服务人员与供养对象的比例不低于1 :10。

    2．大力推进农村幸福院建设。结合“四在农家·美丽乡村”工作，整合基础设施资源，逐年推进农村幸福院等农村社区综合服务设施和站点建设，到2020年前实现全区60%以上的农村社区新、改、扩建包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。

    3．完善长效运行机制。特区，乡（镇、社区）用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜，培养各种为老服务人才，村（居）各组织要大力支持和帮扶养老服务工作。建立城市公办养老机构与农村五保供养机构、社会力量举办养老机构的对口支援合作机制以及跨地区养老服务协作机制。

    （六）推进医疗卫生与养老服务融合发展

    1．推动医养融合。医疗机构要积极支持和发展养老服务，为老年人就医提供优先优惠服务。有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。引导乡（镇、社区）卫生院等基层医疗卫生机构开设养老护理床位。支持具有康复资质的医院加强与区域内养老机构的合作。加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。制定医养结合试点工作方案，2015年底启动医养结合试点工作。

    2．支持养老机构开展特色服务。加强社区居家养老服务照料中心与社区医疗卫生服务中心（站）的合作。社区卫生服务机构应当为老年人建立健康档案，与老年人家庭建立医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务。积极探索通过购买服务方式满足老年人的其他特需医疗服务。

    3．健全医疗保险机制。对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围。社保经办部门要简化手续，缩短审批时限，完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。

    （七）繁荣养老服务消费市场

拓展养老服务内容。引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的体育健身、法律等服务；满足老年人的文体娱乐等精神需求；开发老年产品，引导商场、超市设立老年用品专柜，建设老年住宅、老年公寓等老年生活设施。加强养老服务环境管理，确保产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。

六、保障措施

（一）强化统筹规划，加强组织领导。从构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识加强社会养老服务体系建设的重要意义，增强使命感、责任感和紧迫感，将社会养老服务体系建设摆上政府重要议事日程，纳入经济社会发展规划，切实抓实抓好。成立以特区政府分管领导任组长，特区政府办公室联系副主任和民政局局长为副组长，特区发展改革局、财政局、住房城乡建设局、国土资源局、规划和城管局、残联等相关部门和各乡（镇）人民政府、社区服务中心主要负责同志为成员的规划工作领导小组，下设办公室于特区民政局，由民政局局长兼任办公室主任，负责规划的拟定和监督实施。

（二）加大资金投入，建立长效机制。公办养老机构保障所需经费，应列入财政预算并建立动态保障机制。采取公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或者运营的公益性养老机构。鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索拓展社会养老服务产业市场化融资渠道和采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。

    （三）加强制度建设，确保规范运营。建立、健全相关政策，严格执行养老服务准入、退出、监管制度，加大执法力度，规范养老服务市场行为。执行居家养老、社区养老服务和机构养老服务的相关标准，执行相应的认证体系，大力推动养老服务标准化，促进养老服务示范活动深入开展。建立老年人入院评估、养老服务需求评估等评估制度。

（四）落实扶持政策，推动健康发展。将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，科学布局，保障土地供应。符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨。研究制定财政补助、社会保险、医疗等相关扶持政策，贯彻落实好有关税收以及用水、用电、用气等优惠政策。积极探索实施老年护理补贴、护理保险，增强老年人对护理照料的支付能力。支持建立老年人意外伤害保险制度，构建养老服务行业风险合理分担机制。规范服务收费项目和标准。

（五）加快人才培养，提升服务质量。加强养老服务职业教育培训，有计划地在特区职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。如养老机构具有医疗资质，可以纳入护理类专业实习基地范围，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习。落实养老护理员职业资格考试认证制度，到2020年养老护理员持证上岗率达到50%以上。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，推动养老机构开发社工岗位。支持养老机构吸纳就业困难群体就业。加快培育从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。

    附件：1. 六枝特区2015—2020 年日间照料中心（居家养老

             服务站）建设项目表

      2. 六枝特区2015—2020年农村幸福院建设项目表

      3. 六枝特区2015—2020年养老公寓建设项目表